Il libro azzurro sul referendum - Cap 2 - II

L'epurazione dei Senatori dei Regno e la pratica soppressione

L'art 3 del D.L.Lt. in data 25 giugno 1944, n 151 stabiliva il giuramento « sul loro onore » dei Ministri e dei Sottosegretari di Stato di non compiere, fino alla convocazione dell'assemblea Costituente atti che comunque pregiudicassero la soluzione della « questione istituzionale».

E' evidente che l'impegno legislativamente assunto di non compiere fino alla Costituente atti che comunque avrebbero potuto pregiudicare la questione importava anche l'impegno non solo di non sopprimere il Senato, ma anche di non alterarne la struttura. la composizione il funzionamento e le

guarentigie costituzionali dei singoli membri, trattandosi di uno degli organi fondamentali dell'istituto monarchico.

Sono significative in argomento le dichiarazioni dell'alto Commissario del tempo sui criteri cui si era informato per sottrarre al deferimento per la decadenza 109 senatori su 420. Rispondendo all'on. Boeri già segretario generale dell'Alto Commissario sul giornale «Avanti!» del 14 luglio 1945 n. 194, egli scriveva;  «Come governo noi ci eravamo impegnati alla tregua istituzionale ed essa concerneva anche il Senato; se io avessi proposto la sua riduzione ai meno di venti puri che votarono meco contro Mussolini dopo l'assassinio Matteotti noi avremmo dato all'estero l'impressione che si prometteva la tregua istituzionale da un lato e la si violava dall'altro ».

Lo stesso Alto Commissario aveva fatto analogo riconoscimento nel suo opuscolo «Le sanzioni contro il fascismo» ( Ed Roma 1944 pag. 25): «Se avessi denunciato tutti i Senatori all'alta Corte avrei mancato ad un mio dovere: rispettare nel modo più assoluto la tregua istituzionale alle tregua avrei anzi violato in modo odioso colpendo il Senato alle spalle».

In un'acuta disamina delle norme contenute negli art. 2 cap. 8 u.c.  del D.L. Lt. 27 luglio 1944 n. 159 e negli art. 8 e 9 del D.L.Lt. 13 settembre n. 198 il prof. Filippo Vassalli afferma che esse non hanno forza di legge, perchè anticostituzionali (7).

«”Le norme anzidette infatti avrebbero avuto praticamente l'effetto di abrogare:

1) l'art. 33 dello Statuto Albertino che stabilisce la durata vitalizia dello carica di Senatore;

2) l'art. 31 dello Statuto che stabilisce non essere i senatori sindacabili per le opinioni da essi manifestate e per i voti dati nella loro Camera Legislativa;

3) gli art. 36 e 37 dello stesso Statuto, che riservano all'alta Corte di Giustizia il giudizio sugli illeciti e sui reati addebitati ai Senatori.

Con ciò sarebbero state violate le norme donde traeva configurazione e disciplina uno degli organi più tipicamente costituzionali dello Stato, e cioè il Senato; e ciò in violazione degli art. 1, 3 e 4 del D.L.Lt. 25 giugno 1944, n. 151, i quali disciplinano, i poteri del Governo nel periodo di tempo che va fino al momento dell'insediamento dell'assemblea Costituente; e che vietavano al governo di pregiudicare, durante detto periodo di tempo, in qualsiasi modo la questione istituzionale che avrebbe dovuto essere, risoluta solo dal referendum popolare; e di legiferare, in materia costituzionale, riservata esclusivamente, all'Assemblea Costituente”».

A parte l'esame di legittimità del predetto D.L.Lt. n. 151 se esaminato in relazione al preambolo (art. 18 della Legge 19 gennaio 1939 n. 129)  che stabilisce, sotto pena di decadenza, la presentazione ad una delle due Assemblee legislative per la conversione in legge non oltre il termine di 60 giorni dopo la sua pubblicazione, è pertanto evidente che, fatta salva l'urgenza e la necessità di provvedere, in esecuzione agli impegni presi inerenti allo stato di guerra ed alle sue conseguenze, a stabilire che il popolo italiano avrebbe liberamente scelto le forme istituzionali, il predetto Decreto rimetteva all'assemblea Costituente le deliberazioni circa la nuova Costituzione dello Stato; in essa evidentemente si comprendeva il mantenimento o meno del Senato, non soltanto formale. Il prof. Emilio Crosa rilevò in un suo circostanziato parere dell'agosto 1945: « Non può per l'aspetto giuridico ammettersi che il D.L. abbia voluto significare abrogazione totale dell'ordinamento in atto, come avverrebbe quando si ritenesse, che il D.L. avesse abolito il parlamento previsto dallo Statuto (8), e quindi conferito tutti i poteri, che oggi spettano al Governo del Re e in Parlamento, all’assemblea Costituente. Ogni norma eccezionale non può venire, interpretata che restrittivamente, e un D.L., norma eccezionale per eccellenza, non può avere efficacia se non nei limiti precisi in cui sta la necessità urgente che l'ha determinato.

Ora questa necessità era contenuta nelle dichiarazioni di consenso alla formazione dell'Assemblea Costituente, non già nell'ordinamento costituzionale vigente.

Dal punto di vista politico di osservare che tale abrogazione costituisce un atto di tale portata politica e storica che non può essere rimesso a una delegazione di partiti, di cui per la circostanza in cui è venuta a trovarsi l'Italia nessuno conosce quale sia l'efficienza rappresentativa, ma deve essere secondo i più elementari ed evidenti postulati democratici, deciso dal popolo... Il prof. Giuseppe Sabatini afferma (9) «che la dichiarazione di decadenza... altro non è che espressione di un potere, discrezionale, che l'ordinamento costituzionale in vigore all'8 settembre vietava, ma che, se dovesse ammettersi, non potrebbe riconoscersi spettare ad altri  che alla Corona». 

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Nella sentenza 9 giugno - 9 luglio 1947 sui ricorsi dei senatori Sarrocchi ed altri, la Corte suprema di Cassazione, Sezioni unite civili, non ritenne fondato l'assunto sopra esposto del prof Filippo Vassalli, basandosi sui seguenti fatti.

Nello stato d'emergenza determinato nel nostro paese dall'8 settembre 1943 all'insediamento dell'Assemblea Costituente (giugno 1946), il Governo, per evidente ed inevitabile stato di necessità, fu assunto dai rappresentanti dei partiti che avevano validamente contribuito alla liberazione ed unificazione del territorio nazionale. Tale Governo - legittimo - emanò D.L.Lt. 25 giugno 1944 n151 (integrato successivamente dal D.L.Lt 18 settembre 1944 n 129) il quale si basò per esplicita dichiarazione dello stesso Governo, sui seguenti principi fondamentali:

1) la forma istituzionale dello stato sarebbe stata liberamente scelta dal popolo italiano, che a tale fine avrebbe eletto un'Assemblea Costituente, per deliberare la nuova Costituzione dello Stato, la legge elettorale, la ratifica del trattato di pace;

2) la tregua istituzionale tra i vari partiti ed i rappresentanti dei vari partiti a1 governo ( Gentlemen's agreement ) fino alla convocazione dell'Assemblea Costituente (giugno 1946).

3) l'attribuzione al governo, composto dei rappresentanti dei vari partiti della liberazione, dell'esercizio del potere legislativo ordinario, fino a quando non fosse entrato in funzione il nuovo Parlamento, con esclusione della facoltà di emanare ogni legge di carattere istituzionale o costituzionale. Orbene il D.L.Lt. 27 luglio 1944 n. 151) ( epurazione) fu emanato in diretta dipendenza del D.L.Lt. 25 giugno 1944 n 151.

La Suprema Corte affermò non esservi alcun dubbio sulla legittimità dei D.L.Lt. 25 giugno 1944 n. 151 giacché nel nostro ordinamento non si è mai dubitato delle facoltà del potere esecutivo - in una situazione d'emergenza od in uno stato di necessità - di emanare decreti-legge aventi precisa forza di legge fino al momento di convalida da parte del potere legislativo; ritenne non esservi alcun dubbio che i DD.LL.Lt  27 luglio 1944 n. 159 e 13 Settembre 1944 n. 198 si fossero mantenuti nei limiti stabiliti dal D.L.Lt. 2 luglio 1944 n. 151.

I limiti posti al Governo col D.L.Lt. n 151 riguardavano principalmente la questione istituzionale (Monarchia o Repubblica; se Monarchia quale, se Repubblica, di quale tipo), riguardavano indubbiamente, pure il Senato come istituto, ma non anche l'allontanamento dalla vita pubblica degli uomini politici, compresi i Senatori che indipendentemente da responsabilità penale per determinati reati, dovevano essere rimossi dalla carica come responsabili del disastro fascista e della guerra fascista. L'epurazione dei Senatori fu configurata come una funzione giurisdizionale affidata ad un altro organo giurisdizionale ( l'Alta Corte ) sostituito per evidenti ragioni di opportunità all'Alta corte del

Senato, e con un procedimento giurisdizionale, regolato dalle norme del codice di procedura penale, in quanto applicabili.

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E' interessante riportare i pareri di altri autori sulla epurazione del Senato che si è risolta in una pratica soppressione. Il Lavagna nega che l'art. 4 del D.L.Lt. n 151 importi delegazione di      legislativa al Governo e nega ogni carattere di legge costituzionale al decreto stesso: «nel nuovo ordinamento figurò attuata una forma di Governo essenzialmente dittatoriale in cui più non esisteva alcuna divisione di poteri in ordine alla funzione legislativa. Con tali atti il Governo poteva esercitare, come in effetti ha esercitato, non solo la funzione legislativa ordinaria bensì la stessa funzione costituente... » (10).

La sentenza 9 luglio 1947 delle sezioni unite, al contrario assume senza ambagi che il D.L. 25 giugno    1944 n. 151, «effettivamente ha fatto una netta distinzione tra leggi ordinarie che il Governo poteva emanare - e leggi di carattere costituzionale che il Governo non poteva emanare» (11)

«  »

Il Consigliere di Stato e professore Michele La Torre ha affermato: «   Per gli atti costituzionali spesso non esiste alcun limite o almeno condizione… Quando si è creata ad esempio un'alta Corte per dichiarare decaduti i Senatori che si trovano in una data situazione, è vano, sostenere che la costituzione o la legislazione si oppongono, che la carica di Senatore è vitalizia, che vi sono prerogative riconosciute dalla legge o dalla costituzione e così via. In altre parole non si può porre la questione su un piano «normale », e di normale legittimità quando si tratta, invece di attività o di atto costituzionale extralegale addirittura rivoluzionario. La modifica essenziale, il capovolgimento dell'ordinamento vivono fuori del diritto e si legalizzano da sé…»  (12).

Le suddette considerazioni sono però in contrasto colle affermazioni di diritto della Corte di Cassazione, degli organi governativi e il fondamento giuridico degli Stati.

1) La Suprema  Corte di Cassazione stessa ha affermato nell'esame della sua competenza quanto segue: « Funzione delicatissima - e perciò rivestita delle garanzie giudiziarie - che doveva essere limitata per i casi di grave indegnità politica appunto per non modificare la struttura e la composizione del Senato e per non violare il gentemen's agreement che costituiva  un dovere preciso, dovere, garantito col giuramento dai singoli ministri del governo della liberazione. Sarebbe perciò contrario proprio alle mens legis snaturare i limiti contenuti nel D.L.Lt. n. 151 del 1944, tanto più che nel periodo di emergenza che va dall'8 settembre 1943 al 2 giugno 1946, il compito del Senato composto di membri nominati secondo le norme dello Statuto Albertino, dopo lo scioglimento delle Camere dei Fasci e delle Corporazioni, (D.L. 2 agosto 1943 n. 105) poteva essere limitato solo ad una funzione non più di carattere legislativo   - che avrebbe potuto essere esercitata solo in connessione colla Camera elettiva, non più esistente – ma solo consultiva ed eventualmente giudiziaria (l’Alta Corte) ».

2) Nella stessa relazione che precede lo schema di provvedimento legislativo proposto alla  Consulta nazionale dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dal Ministro della Costituente (13) sono precisati       i principi del D.L. 25 giugno 1944 e si aggiunge: « Si è già ricordato come in base al decreto fondamentale di Salerno, il Governo debba continuare ad esercitare il potere legislativo (ordinario) finché non sarà entrato in funzione: il nuovo Parlamento». «Appare confermato anche da ciò per dichiarazione stessa del Governo, che a causa della proclamata tregua istituzionale di proposito si volle distinguere «il potere legislativo ordinario» dal «potere costituente» di competenza dell'Assemblea Costituente di futura formazione ».

«La dichiarazione del Governo, la relazione sopra citata stesa da V. E. Orlando, i discorsi pronunciati dai vari Consultori in occasione     della discussione del progetto medesimo sono tutti nello stesso senso; ma un valore ancor più grande ha il testo medesimo del D.L.I.t. marzo 1946 n. 98, perché tutte le sue disposizioni con vera e propria autentica, predicano per una consapevole separazione del potere legislativo ordinario dal potere costituente, e quindi per la interdizione «ex tune». Al Governo provvisorio   di emanare norme dirette a modificare l'ordinamento costituzionale della Stato.

Il  Prof. Filippo Vassalli (14) afferma senza alcun dubbio che i Decreti 27 luglio 1944 n. 159 e, 13 settembre 1944 n. 198 c particolarmente gli art. 2-8 e 42 dal primo e 8 e 9 del secondo hanno invaso in quanto si riferiscono ai Senatori, il campo riservato all'assemblea Costituente ed hanno comunque pregiudicato la questione istituzionale:

a) si sono abrogate le norme donde trae configurazione e disciplina uno degli organi costituzionali dello stato;

b) si sono dichiarate abrogate le prerogative previste dagli art. 36, 37, 42, dello Statuto;

c) si è taciuta l’abrogazione espressa dagli art. 33 e 51 dello Statuto;

d) sono state alterate le proporzioni tra i componenti del Senato, compiendosi atti contrari all'impegno legislativamente assunto di non compiere fino alla Costituente « atti che comunque pregiudichino la questione Istituzionale» (art 3 dei D.L.Lt. 25 giugno 1944 n 151), giacché l'impegno evidentemente importa non soltanto il vincolo di non sopprimere il Senato, ma anche quello di non alterarne la struttura, 1a  composizione il funzionamento le guarentigie;

e) è stato invaso il campo di competenza della Costituente e, «esorbitando, largamente da quei limiti che il Governo aveva imposto a se stesso, impegnandosi solennemente ad osservarli».

f) Si è formulata la norma donde poteva derivare la pratica Soppressione del Serrato come di passaggio «quanto ai membri di assemblee legislative o di enti o di istituti che con i loro voti o atti ecc... la decadenza della carica sarà decisa... ecc.». Il Senato non è esplicitamente menzionato; se lo fosse stato sarebbe apparsa evidente la violazione del D.L. n. 151 (art. 1 e 3) e del criterio politico fondamentale 1   che lo informava e il D.L.Lt. n. 159, nella disposizione dell'art. 8 ti. cpv. non avrebbe potuto ricevere l'exequatur delle Commissioni Alleate per avere forza di legge

3) « Il concetto di una distinzione tra materia costituzionale e materia legislativa ordinaria per la quale risultava tale limite fissato, è stato nel frattempo confermato e chiarito dagli atti del Governo provvisorio. Il D.L. 15 marzo 1946 n. 98 recante integrazioni e modifiche al D.L. 2 giugno 1944 anzidetto, che è la chiave di volta del sistema della legalità nell'ordinamento giuridico in vigore fino alla decisione dell'Assemblea Costituente, ha ribadito in modo espresso che il Governo non ha potestà normativa in materia costituzionale. L'art. 3 di tale Decreto ha infatti «Durante il periodo della Costituente e fino alla convocazione dei. Parlamento a norma della nuova costituzione il potere legislativo resta delegato, salvo la materia costituzionale al Govern ».

E che la materia del  Senato e dello stato giuridico dei componenti di esso sia d natura costituzionale lo ha riconosciuto il Governo stesso, quando nel prendere atto della avvenuta cessazione dì diritto a seguito della caduta della monarchia del Senato regio, ha deferito alla Costituente di prendere i provvedimenti occorrenti sulle situazioni giuridiche dei Senatori in carica (1). «Né si dica che l'impegno relativo alla decisione costituente e alla tregua istituzionale è un mero impegno politico quasi un gentlemen's agreement senza rilievo nell'ordine del diritto. Essenza dello Stato moderno, quale stato di diritto, è che il potere statuale si limita legiferando e l'ordine di cose stabilito sia pure a titolo provvisorio (costituzione provvisoria) col D.L. n. 151 del 1944 non è fuori del diritto, perché ciò importerebbe la nullità giuridica di ogni atto compiuto in base ad esso dal pubblico potere e quindi anche la nullità di tutte le sanzioni contro il fascismo il che naturalmente va oltre il fine dell'argomentazione. « Non è senza pregio osservare che, discutendo da par suo il tema del sindacato sulla costituzionalità della legge, il Mortara erasi spinto ad ammettere il sindacato giurisdizionale anche rispetto a norme di legge che fossero in contrasto con date late norme dello Statuto fondamentale del Regno» … «Una legge che, deroghi o contrasti ai divieti degli art. 31 0, 71 dello Statuto noti può far parte del diritto obiettivo dello Stato…»  (3).

L'Alto Commissario per le sanzioni contro il fascismo aveva detto: «Se avessi denunciato tutti i Senatori all'Alta Corte avrei mancato ad un mio dovere: rispettare nel modo più assoluto la tregua istituzionale; tale tregua avrei anzi violato in modo odioso, colpendo il Senato alle spalle ».

«Quel che valesse cotesto accorgimento del primo Alto Commissario si è poi dato cura di dimostrare il secondo Alto Commissario il quale deferendo in blocco settantasette residui Senatori, ha travolto l'illusorio paravento e ha dimostrato a chiare note che il deferimento dei Senatori per la decadenza poteva anche importare la soppressione del Senato».

«Si è praticamente soppresso il Senato... impedendogli così di esercitare per mancanza di numero, quelle funzioni, come ad esempio quella giurisdizionale, che, costituito in alta Corte di Giustizia, il &nato può esercitare anche a sessione parlamentare chiusa »

(I).

In totale su 408 Senatori i giudizi rifletterono 394; di essi 34 morirono durante la procedura, per 3 si dichiarò non essere luogo a deliberare; di 275 fu dichiarata la decadenza; per taluni si operò la discriminazione in un cosiddetto giudizio di revocazione.

Il deferimento a giudizio di tutti i Senatori meno quattordici ha avuto l'effetto dalla stessa Cassazione dichiarato, di modificare sostanzialmente la struttura e la composizione del senato (2)

« E' chiaro che poche decine di Senatori non fanno Senato... Il Senato come corpus è stato soppresso. E lo è stato con piena consapevolezza che ciò non poteva farsi senza violare la tregua istituzionale neppure attraverso l'espediente « subdolo ed odioso » (l'apprezzamento è dello Sforza «   Le san contro il fascismo», pag. 253, dell'epurazione) (3).

E d’altronde è regola costante e naturale in ogni eventualità di riforma della costituzione di uno Stato che il Governo in carica, in attesa che i nuovi organi costituzionali entrino in funzione si astenga dal pregiudicare coi propri atti la competenza d'essi. Così all'atto dell'emanazione dello Statuto di Re Carlo Alberto l'art.  «Il presente Statuto avrà il suo assetto dal giorno della prima riunione delle due Camere, la quale avrà luogo appena compiute le elezioni. Fino a quel punto sarà provveduto al pubblico servizio di urgenza con sovrane secondo i modi e le forme sin qui eseguiti». Sono alte considerazioni politiche che hanno oggi imposto in Italia

di tenere ben separato dal potere del Governo in atto il potere sovrano del popolo al quale solo spetta a decidere sul modo d'essere costituzionale dello Stato. E la separazione si è riflessa sul sistema del diritto positivo con le conseguenze di determinare l'inefficacia di ogni atto compiuto da parte dello

esecutivo legiferante in pregiudizio delle attribuzioni proprie della futura Assemblea popolare...

In ossequio al D.L. n. 151 non poteva dunque il Governo con decreto legislativo, emanato in virtù dell'art. 4 del D.L. stesso modificare la composizione e le attribuzioni del Senato del Regno, sopprimere le guarentigie statutarie e le prerogative dei membri del l'assemblea vitalizia. Così facendo è incorso in manifesta violazione del limite imposto alla sua potestà legislativa, limite segnato nell'atto stesso coi quale il Governo ha assunto, per dichiarate ragioni di necessità e d'urgenza, l'esercizio della potestà legislativa (4).

L'armistizio (sia l'armistizio breve del 3 settembre 1943, sia l'armistizio lungo del 29 settembre, sia infine le dichiarazioni esplicative successive) imponeva limitazioni alla potestà legislativa dello Stato Italiano, come conseguenza della occupazione bellica e particolarmente importava l'incapacità a modificare  la costituzione basata sulla Monarchia e sugli istituti come il Senato, che erano con essa in connessione statutaria.

E' indubbio da quanto sopra detto che "il giudizio sul passato e sull'avvenire del Senato spetta soltanto al potere costituente del popolo, ai sensi dell'art 1 del D.L. n. 151. E non poteva essere anticipato o pregiudicato da un atto dell'esecutivo legiferante sorto nel giugno 1944, atto per cui sono state travolte, nel tempo stesso la guarentigia dei Senatori, le attribuzioni del Senato e le prerogative della Corona, che pure il Governo aveva dichiarato in modo formale e solenne di voler rispettare".

E' stato pertanto violato l'impegno politico di fronte al popolo italiano e di fronte alle Nazioni Unite : quello di rispettare la cosiddetta questione istituzionale deferita alla volontà popolare " (1).

La "legion of Merit, a Umberto (2)

«In considerazione della parte avuta da Umberto nella guerra di liberazione, il Comando della V Armata propose al Comando Generale di Caserta il conferimento di un'alta onorificenza: "La legion of merit "; il Ministero della guerra di Washington diede parere favorevole... ».

La proposta tornò a Roma; sì voleva interpellare il governo italiano m per ragioni di opportunità ».

I giorni passarono, gli eventi precipitarono e la partita restò sospesa.

Protesta dell'U.M.I. contro la violazione della tregua istituzionale (3)

L'Unione Monarchica Italiana ha fatto affiggere un manifesto che, dopo aver rammentato l'attività dell'Unione. protesta contro la violazione della tregua istituzionale continuamente operata dagli uomini responsabili che pure avevano giurato di osservarla.

(1) Da Il segreto di due Re, di Nino Bolla, Rizzoli, Milano 1951, pag 115 e seguenti “Intervista col Luogotenente Generale del Re, del 22 Aprile 1944

(2) Da Storia segreta di di un mese di Regno di Italicus, Sestante Roma 1947, pag. 51.

(3) Da La Monarchia e il fascismo, di Mario Viana, Ed l'Arnia 1951 pag 527

(4) Ved W. Churchill, La 2° Guerra « La morsa si stringe; la campagna d'Italia» . Ed. A. Mondadori Vedi in  particolare il Cap. XI «L’asse viene spezzato a pag 211 e seguenti: «Il volubile atteggiamento del Conte Sforza»…

(5) Da Storia segreta di di un mese di Regno di Italicus, Sestante Roma 1947, pag. 85 - 87.

(6) Da Storia segreta di di un mese di Regno di Italicus, Sestante Roma 1947, pag. 89.

(7) Prof Filippo Vassalli, La decadenza dei Senatori dalla carica: «Una pagina di diritto costituzionale e di diritto giudiziario». Nicola Zanichelli Ed. Bologna 1949, pag. 176

e seg.

(8) Emilio Crosa “La constitutione italienne du 1948”, Libraire Armand  Collin1950, pag, 57

(9) «Sulla natura del potere dell’A.C per la dichiarazione di decadenza dei Senatori   » in La Giustizia Penale, febbraio marzo 1948 p III col 71.

(13) Prof Filippo Vassalli, op s. cit. pag 151

(14) Prof Filippo Vassalli, op s. cit. pag 147 e seguenti

(15) Prof Filippo Vassalli, op s. cit. pag 139

(16) Prof Filippo Vassalli, op s. cit. pag 150.

(17) Prof Filippo Vassalli, op s. cit. pag 126 nota. L'art. 71 dice: «Niuno può essere distolto dai suoi giudici naturali. Non potranno perciò essere creati tribunali o commissioni straordinarie»

(18) Prof Filippo Vassalli, op s. cit. pag 188

(19) Prof Filippo Vassalli, op s. cit. pag 213

(20) Prof  Lener, Le sanzioni contro il fascismo, estratto dalla rivista “ La civiltà cattolica”, 1945 () Roma 1946 , pag 79 e seg.

(21) Prof Filippo Vassalli, op s. cit. pag 25 e seguenti